杭州市人民政府提请审议的《杭州市湿地保护条例（草案）》已经市十四届365直播电视_365网站平台网址_365bet提款要求常委会第五次会议第一次审议。为进一步提高立法质量，现将上述法规草案及其说明公布，向社会公开征求意见。修改意见请于2022年12月1日前扫描下方二维码通过意见征集系统提交，或者书面反馈杭州市365直播电视_365网站平台网址_365bet提款要求常委会法制工作委员会。
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2022年11月2日
杭州市湿地保护条例
（草 案）
目 录
第一章 总 则
第二章 湿地资源管理
第三章 湿地保护利用
第四章 法律责任
第五章 附 则
第一章 总 则
第一条[目的和依据] 为了加强湿地保护，维护湿地生态功能和生物多样性，促进湿地资源可持续利用，建设人与自然和谐相处、共生共荣的宜居城市，促进生态文明建设，根据《中华人民共和国湿地保护法》《浙江省湿地保护条例》等法律法规，结合本市实际，制定本条例。
第二条[适用范围] 本市行政区域内湿地的规划、保护、利用、修复以及相关管理等活动，适用本条例。
杭州西溪国家湿地公园的规划、保护、利用、修复以及相关管理等活动按照《杭州西溪国家湿地公园保护管理条例》执行。
第三条[基本原则] 湿地保护坚持保护优先、严格管理、系统治理、科学修复、合理利用的原则，发挥湿地涵养水源、调节气候、改善环境、维护生物多样性等多种生态功能。
第四条[政府职责] 市和区、县（市）人民政府应当加强对湿地保护工作的领导，将湿地保护纳入国民经济和社会发展规划，建立政府主导和社会共同参与的湿地保护机制，按规定将湿地保护管理经费和生态补偿经费列入财政预算。
市、县（市）人民政府应当建立湿地保护统筹协调机制，研究、决定湿地保护和管理中的重大问题。
乡镇人民政府、街道办事处应当依法履行湿地保护职责，开展日常巡查，及时制止非法侵占、破坏湿地的行为，组织群众做好湿地保护工作；村（居）民委员会予以协助。
第五条[部门职责] 市林业主管部门负责全市湿地保护的组织、协调、指导和监督工作。区、县（市）林业主管部门按照规定的职责分工负责本行政区域内湿地保护的组织、协调、指导和监督工作。
发展改革、教育、财政、规划和自然资源、生态环境、城乡建设、城市绿化、交通运输、水利、农业农村、文化旅游、城市管理等主管部门应当按照职责分工，做好湿地保护工作。
第六条[目标责任制] 市人民政府应当建立湿地保护目标责任制，将湿地面积、湿地保护率、湿地生态状况等保护成效指标纳入各级高质量发展、生态文明建设综合绩效评价体系。各级林长、河长履职中，将湿地保护纳入巡林、巡河内容。
第七条[专家委员会] 市、县（市）林业主管部门组织设立湿地保护专家委员会。湿地保护专家委员会由湿地保护的相关部门、科研机构、高等院校以及其他社会组织的有关专家组成，负责对湿地保护与利用的活动提供决策咨询意见。
第八条[宣传教育] 市和区、县（市）人民政府及有关部门应当组织开展湿地保护宣传教育，普及湿地科学知识和湿地保护法律法规，利用湿地公园、湿地博物馆等载体传播湿地文化，提高全社会湿地保护意识。
每年二月第一周为本市湿地保护宣传周。
第九条[公众权利义务] 任何单位和个人都有保护湿地的义务，并有权举报、制止、控告破坏湿地的行为。
鼓励单位和个人依法通过捐赠、资助、志愿服务等方式参与湿地保护活动。
第二章 湿地资源管理
第十条[资源调查] 市规划和自然资源主管部门会同林业、水利、生态环境、城乡建设、城市绿化、农业农村等主管部门定期开展湿地资源调查评价工作，对本市湿地类型、分布、面积、生物多样性、保护和利用情况进行调查，建立湿地资源信息数据库，并做好信息共享。
第十一条[规划编制] 市、县（市）林业主管部门应当会同发展改革、规划和自然资源、生态环境、交通运输、水利、农业农村等主管部门，依法编制本行政区域内的湿地保护规划，报本级人民政府批准后组织实施。县（市）湿地保护规划应当报市林业主管部门备案。
湿地保护规划应当体现本地区特色，明确湿地保护的目标任务、总体布局、保护修复重点和保障措施等内容。
第十二条[总量管控] 市人民政府应当按照国家规定的湿地面积总量控制制度，根据湿地保护规划确定的湿地面积总量，确定各区、县（市）湿地面积管控目标，确保湿地保有量不下降、功能不降低。
第十三条[分级管理与名录] 本市按照国家规定对湿地实施分级管理和名录制度。
列入国家重要湿地、省级重要湿地之外的一般湿地，根据生态区位、面积、功能的重要程度，分为市级湿地、县级湿地和其他湿地。市级湿地、县级湿地和其他湿地的分级标准由市人民政府制定。
市级湿地的名录和范围由市林业主管部门根据分级标准确定，报市人民政府批准并公布。县级湿地和其他湿地的名录和范围由区、县（市）林业主管部门根据分级标准确定，报本级人民政府批准并公布。
第十四条[保护标志] 经公布的市级湿地、县级湿地应当由所在地的区、县（市）林业主管部门设立保护标志，任何单位和个人不得擅自设置、移动、涂改或者损毁保护标志。
保护标志由市林业主管部门统一式样。保护标志应当标明湿地名称、类型、保护级别、保护范围、管护目标、管护责任单位及其联系方式、监督电话等内容。
第十五条[管护职责] 市级、县级湿地的管护责任单位应当制定各项管理制度和湿地保护应急预案，加强湿地保护和相关活动管理，实施湿地资源调查和动态监测，及时制止、报告破坏湿地的违法行为，并配合做好湿地保护执法工作，落实湿地生态修复、资源监测、巡护管理、宣传教育等保护工作。
乡镇人民政府、街道办事处应当会同区、县（市）林业、水利、规划和自然资源、生态环境、农业农村、城市绿化等主管部门对其行政区域内的其他湿地开展生境恢复和生态景观功能改造提升。
第十六条[湿地资源使用者配合义务] 湿地资源的使用者应当履行湿地保护义务，配合林业、生态环境等主管部门开展湿地保护与管理工作。
湿地资源的使用者发现破坏湿地资源的行为，应当予以劝阻；对不听劝阻的，应当及时向林业主管部门报告。
第十七条[占用管控] 本市严格控制占用湿地。
禁止占用市级湿地、县级湿地，市级以上重大项目、防灾减灾项目、重要水利及保护设施项目、湿地保护项目等除外。
经依法批准占用市级湿地、县级湿地的，建设单位应当按照占补平衡的原则，恢复或者建设与占用面积和质量相当的湿地。
第十八条[选址管理] 建设项目选址、选线应当避让湿地，无法避让的应当尽量减少占用，并采取必要措施减轻对湿地生态功能的不利影响。
建设项目规划选址、选线审批或者核准时，涉及市级湿地、县级湿地的，规划和自然资源主管部门应当征求市、区、县（市）林业主管部门的意见；建设单位编制的建设项目环境影响评价文件应当包括湿地生态功能影响评价，并制定相应的湿地保护方案，生态环境主管部门在批准占用湿地的建设项目环境影响评价文件前，应当征求市、区、县（市）林业主管部门的意见。
第十九条[建设控制] 在湿地范围内新建、改建建筑物、构筑物的，应当符合有关规划要求。建筑物、构筑物的选址、体量、风格等，应当与湿地自然景观、生态环境和人文历史风貌相协调。
第三章 湿地保护利用
第二十条[保护方式] 除依法将湿地纳入国家公园、自然保护区或者自然公园外，本市采用建立湿地保护小区、湿地公园等方式予以保护和利用。
第二十一条[湿地保护小区和市级湿地公园] 湿地面积在八公顷以上且符合下列条件之一的，可以设立湿地保护小区或者市级湿地公园：
（一）湿地生态区位比较重要；
（二）湿地生态景观优美，适宜开展游览休闲活动；
（三）湿地生物多样性丰富，具有科学研究价值；
（四）湿地具有较为独特自然景观和较高历史文化价值；
（五）湿地生态系统在本市行政区域范围内具有典型性、代表性，具有明显的科普、教育意义；
（六）受保护的野生生物物种集中分布。
除开展保护修复、科研监测、生态旅游、生态教育、自然体验等活动外，湿地保护小区和市级湿地公园不得进行与湿地保护和管理目的无关的活动。
湿地保护小区、市级湿地公园管理办法，由市林业主管部门另行制定。
第二十二条[水环境治理] 市和区、县（市）人民政府应当开展湿地水环境污染管控、面源污染管控、点源污染防治、湿地土壤环境治理，提升湿地生态环境状况，实施湿地水资源管理，保障湿地水源补给。
第二十三条[化肥农药管控] 在湿地范围内开展农耕渔事活动，应当采取绿色环保的综合防治措施，控制化肥、农药、饵料的使用；确需使用的，应当减少对水体、土壤和空气的污染及对重要生物资源的影响。
第二十四条[生物保护] 市和区、县（市）人民政府应当加强湿地野生动植物资源的保护，依法确定湿地禁伐区、禁猎区（期）、禁渔区（期）、禁采区（期）。
任何单位和个人不得破坏野生生物资源生存环境，不得擅自引进外来物种进入湿地。确需引进的，应当进行科学论证，依法办理审批手续，并采取相应安全措施。
第二十五条[防疫安全] 因生物防疫需要在湿地范围内投放药物的，林业主管部门应当会同其他相关行业主管部门进行论证，并采取安全预防措施，避免对湿地生物资源造成危害。
林业主管部门、湿地管理责任单位应当开展野生动物疫源疫病监测、有害生物监测，采取措施预防、控制、消除有害生物对湿地生态系统的危害。
第二十六条[湿地修复] 市和区、县（市）人民政府应当组织采取栖息地营造、退耕还湿、退养还滩、封育禁牧、野生生物种群恢复、污染源控制、人工湿地建设等措施，恢复和提高湿地生态系统功能，防止湿地面积减少和生态功能退化。
市规划和自然资源主管部门应当会同林业、生态环境、农业农村等主管部门编制饮用水水源保护区、自然保护地、重要湿地以及生态红线区域等范围内非永久基本农田的退耕还湿计划，并组织实施。
因气候变化、自然灾害或者其他原因造成湿地生态功能退化或者破坏的，市和区、县（市）人民政府应当通过湿地植被恢复、栖息地修复营造、生态廊道建设、湿地环境整治、有害生物防治等生态工程措施，修复退化湿地，提升湿地生态功能。
第二十七条[监测站点] 市、县（市）林业主管部门应当根据湿地保护管理工作需要，建立本行政区域内的湿地监测站点。
禁止任何单位和个人破坏湿地监测设施及场地。
第二十八条[智慧监测] 市林业主管部门应当会同生态环境、农业农村、城市绿化等主管部门，建立湿地生态智慧监测体系，利用地理信息系统、物联网、人工智能等高新技术，开展湿地景观、植物群落、生态环境质量监测。在监测中发现湿地面积减少、生态功能退化、湿地污染等情况的，应当及时采取措施予以恢复、修复。
湿地生态智慧监测体系应当接入城市大脑，以推进湿地新型智慧管理，提升湿地治理体系和治理能力现代化。
第二十九条[湿地利用原则] 鼓励对湿地进行合理利用。
湿地利用应当符合湿地保护规划要求，与湿地资源的承载能力和环境容量相适应，不得破坏野生动植物的生存环境、改变湿地生态功能、超出资源的再生能力，或者给野生动植物物种造成永久性损害，根据湿地资源的不同功能定位和自然特性，可以采取生态教育、生态旅游、生态农业等方式进行。
第三十条[文化弘扬] 市和区、县（市）人民政府及其相关部门应当采取措施推动湿地的历史文化研究、挖掘、整理、传播，组织传统节庆活动，传承非物质文化遗产。
第三十一条[生态产业] 市和区、县（市）人民政府应当统筹协调湿地范围内的基础设施和公共服务设施建设，引导、扶持湿地周边区域的居民依法、科学利用湿地资源，发挥湿地固碳作用，提升碳汇增量，发展生态产业，推动湿地周边地区绿色发展。
第三十二条[生态补偿] 本市实施湿地生态保护补偿制度。
因生态保护等公共利益需要，造成湿地所有者或者使用者合法权益受到损害的，市或者区、县（市）人民政府应当依法给予补偿。湿地生态保护补偿的范围、标准、资金使用等，由市人民政府另行制定。
探索建立市场化的湿地补偿制度。
第四章 法律责任
第三十三条[法律责任衔接] 违反本条例规定的行为，法律、行政法规和省地方性法规已有法律责任规定的，从其规定。
本条例规定由林业主管部门实施的行政处罚，属于经国务院或者省人民政府批准的综合行政执法范围的，由综合行政执法机关或者依法授权的乡镇人民政府、街道办事处负责实施。
第三十四条[违反标志保护的法律责任] 违反本条例第十四条第一款的规定，擅自设置、移动、涂改或者损毁湿地保护标志的，由林业主管部门责令改正，处二百元以上一千元以下罚款。
第三十五条[违反湿地占用管理的法律责任] 违反本条例第十七条规定，建设单位未按照规定恢复或者建设湿地的，由林业主管部门按照每平方米五百元以上二千元以下处以罚款。
第三十六条[违反监测站点管理的法律责任] 违反本条例第二十七条规定，破坏湿地监测设施及场地的，由林业主管部门责令停止违法行为，限期恢复原状，并处以五千元以上两万元以下罚款。
第五章 附 则
第三十七条[施行日期] 本条例自 年 月 日起施行。
关于《杭州市湿地保护条例（草案）》的说明
一、立法的必要性
湿地被喻为“地球之肾”，与森林、海洋并称为地球三大生态系统。杭州市湿地资源丰富，江、河、湖、海、溪五水共导，全市现有湿地134208.01公顷，占市域总面积的8.0%，湿地保护率51.36%。长期以来，杭州市委、市政府高度重视湿地保护工作，先后实施了西湖西溪综合保护工程、“三江两岸”生态景观保护与建设、淳安千岛湖特别生态功能区建设等系统工程，建立了首个国家湿地公园（杭州西溪国家湿地公园），湿地保护取得一定成效。但目前湿地保护率低于全省52%的平均水平，存在着部门职责不明、保护措施落实不到位、社会公众保护意识不够强等问题，亟需通过制定条例予以解决。制定条例的必要性主要体现在以下三个方面：
一是贯彻习近平生态文明思想，打造“美丽中国杭州样本”的需要。党的十八大以来，习近平总书记多次就生态文明建设作出重要指示。特别是2020年3月31日习近平总书记在杭州考察时，强调要把保护好西湖和西溪湿地作为杭州城市发展和治理的鲜明导向。为贯彻落实习近平总书记系列重要指示精神，将提升湿地生态品质、系统保护与修复湿地作为新时代美丽杭州建设的重要抓手，需要制定条例提供法治保障。
二是落实上位法，完善湿地保护地方法规体系的需要。《中华人民共和国湿地保护法》确立了我国湿地保护的基本法律制度，在国家层面对湿地资源调查评价、面积总量管控、分级管理、湿地占用批准和补偿、湿地修复等基本制度作出了规定。但《湿地保护法》侧重于对重要湿地管理保护进行规范。但在杭州，重要湿地仅占湿地总面积的0.62%，有必要在地方立法权限内细化相关制度，将一般湿地管理保护工作向纵深推进。
三是创建国际湿地城市，满足人民美好生活期望的需要。为进一步满足人民群众对美好生活的需要，市第十三次党代会提出成功创建国际湿地城市，为打造世界一流的社会主义现代化国际大都市增添“生态名片”。根据国际湿地城市创建规则，需要所在城市出台湿地保护立法，制定本条例，是高水平打造“湿地水城”创建国际湿地城市的法治保障。
二、立法主要依据及过程
（一）主要依据
1.主要上位法依据：
《中华人民共和国湿地保护法》
《中华人民共和国森林法》
《中华人民共和国水法》
《中华人民共和国水土保持法》
《中华人民共和国环境保护法》
《浙江省湿地保护条例》
2.主要参考依据：
《杭州西溪国家湿地公园保护管理条例》
《杭州市大运河世界文化遗产保护条例》
《杭州市钱塘江综合保护与发展条例》
《杭州西湖风景名胜区保护管理条例》
《湿地保护管理规定》（国家林业局令第32号）
《国家湿地公园管理办法》（林湿发〔2017〕150号）
《湿地分类 GB/T 24708-2009》
《杭州市湿地保护“十四五”规划》
《杭州市湿地保护三年行动计划（2021—2023年）》
（二）立法过程
市365直播电视_365网站平台网址_365bet提款要求常委会高度重视《条例（草案）》起草工作，成立立法起草工作领导小组，由市365直播电视_365网站平台网址_365bet提款要求常委会戚哮虎副主任、市人民政府刘嫔珺副市长任双组长。戚哮虎副主任专题赴市林水局听取湿地保护情况，指导推进立法调研；刘嫔珺副市长多次召开专题会推进国际湿地城市创建工作，对《条例（草案）》提出了指导性意见。
我局于2021年6月成立《杭州市湿地保护条例》立法工作专班，引入第三方浙江农林大学团队、局法律顾问、国家林草局华东调查规划设计院参与起草工作，赴钱塘区、余杭区、桐庐县、富阳区专题调研，经过征求意见、反复论证，于今年7月底形成了《条例（草案）》送审稿。市司法局于7月29日收到《条例（草案）》送审稿后，根据科学立法、民主立法、依法立法的原则，认真开展审查工作，调整完善草案框架、章节结构和文字表述，审核草案内容的合法性、合理性和必要性。结合相关意见建议，先后修改完善10余稿，对我市湿地保护的实践经验和拟采取的新措施予以立法固化、规范、引领。9月28日，市政府第10次常务会议审议通过了《条例（草案）》。
三、主要内容说明
《条例（草案）》分为总则、湿地资源管理、湿地保护利用、法律责任和附则共五章三十七条，主要以《中华人民共和国湿地保护法》为依据，结合我市实际，对相关制度作了细化和创新，主要内容说明如下：
（一）细化上位法部分内容
365直播电视1.关于湿地保护管理体制。依据《中华人民共和国湿地保护法》对湿地保护管理体制的相关规定，结合我市实际，《条例（草案）》对我市湿地管理机制作了以下规定：一是规定市、县（市）人民政府应当建立湿地保护协调机制，研究、决定湿地保护中的重大问题；规定乡镇人民政府、街道办事处湿地保护的属地管理职责，增强湿地基层管护体系建设（第四条）。二是确定林业主管部门在湿地保护工作中的主导责任，规定市林业主管部门负责全市湿地保护的组织、协调、指导和监督工作。区、县（市）林业主管部门按照规定的职责分工负责本行政区域内湿地保护的组织、协调、指导和监督工作（第五条）。三是规定市、县（市）林业主管部门设立湿地保护专家委员会，增强湿地保护工作的科学性（第七条）。
2.关于湿地资源调查评价制度。《中华人民共和国湿地保护法》规定国家建立湿地资源调查评价制度。以此为依据，并基于杭州市湿地资源保护的需要，《条例（草案）》规定“市规划和自然资源主管部门会同林业、水利、生态环境、城乡建设、城市绿化、农业农村等主管部门定期开展湿地资源调查评价工作，对本市湿地类型、分布、面积、生物多样性、保护和利用情况进行调查，建立湿地资源信息数据库，并做好信息共享。”（第十条）
3.关于湿地占用管控制度。《中华人民共和国湿地保护法》规定国家实行湿地面积总量管控制度，并对占用国家重要湿地作了严格限定，但对占用一般湿地未作实体上的细致规定。基于湿地保护法的立法精神和杭州市湿地保护的需要，《条例（草案）》规定禁止占用市级湿地、县级湿地，市级以上重大项目、防灾减灾项目、重要水利及保护设施项目、湿地保护项目等除外（第十七条）。同时，还规定湿地保护实施占补平衡原则，经依法批准占用湿地的建设单位应当恢复或者建设与占用面积和质量相当的湿地。
4.关于湿地修复制度。在《中华人民共和国湿地保护法》
的基础上，《条例（草案）》第二十六条对湿地修复规范予以具体化：一是明确市、区、县（市）人民政府应当采取栖息地营造、退耕还湿、退养还滩、封育禁牧、野生生物种群恢复、污染源控制、人工湿地建设措施，恢复和提高湿地生态系统功能，防止湿地面积减少和生态功能退化。二是规定市规划和自然资源主管部门应当会同林业、生态环境、农业农村等主管部门编制饮用水水源保护区、自然保护地、重要湿地以及生态红线区域等范围内非永久基本农田的退耕还湿计划，并组织实施。三是湿地生态功能退化或者破坏的，市和区、县（市）人民政府应当通过湿地植被恢复、栖息地修复营造、生态廊道建设、湿地环境整治、有害生物防治等生态工程措施，修复退化湿地，提升湿地生态功能。
5.关于湿地保护生态补偿制度。湿地保护生态补偿机制是利用经济杠杆促进湿地保护的基础性制度。结合我市实践，《条例（草案）》对该制度作了细化规定：一是规定市和区、县（市）人民政府应当按规定将湿地保护管理经费和生态补偿经费列入财政预算（第四条）。二是规定因生态保护等公共利益需要，造成湿地所有者或者使用者合法权益受到损害的，市或者区、县（市）人民政府应当依法给予补偿（第三十二条第二款）。三是结合绿色发展、碳排放交易等因素，规定探索建立市场化的湿地补偿制度（第三十二条第三款）。
（二）体现杭州地方特色部分内容
1.关于湿地宣传教育机制。杭州湿地资源丰富，大运河、西湖、西溪、千岛湖、湘湖等湿地历史文化底蕴深厚。我市已建成中国湿地博物馆等7处湿地科普宣教基地，连续三届牵头组织国际湿地论坛和湿地文化节活动，并在2018年第二届世界生态系统治理论坛上向全世界展示湿地保护利用共赢的“西溪模式”经验，同年建立第一个湿地类型的全国生态文明教育基地，深入挖掘和弘扬湿地文化。为进一步提高全社会湿地保护意识和弘扬湿地文化，《条例（草案）》第八条规定市和区、县（市）人民政府及有关部门应当组织开展湿地保护宣传教育，并结合每年2月2日的世界湿地日将每年二月第一周确定为我市湿地保护宣传周；第三十条对湿地文化弘扬进行专门规定。
2.关于湿地分级管理制度。《中华人民共和国湿地保护法》规定国家对湿地实行分级管理，将湿地分为重要湿地和一般湿地。重要湿地包括国家重要湿地和省级重要湿地，重要湿地以外的湿地为一般湿地。目前，我市一般湿地占比达99.38%，为实施差别化的保护措施，《条例（草案）》第十三条规定，列入国家重要湿地、省级重要湿地之外的一般湿地，根据生态区位、面积、功能的重要程度，分为市级湿地、县级湿地和其他湿地。市级湿地、县级湿地和其他湿地的分级标准由市人民政府制定。同时，在第十四条、第十五条对市级、县级湿地的保护标志，市级、县级湿地和其他湿地的管护职责作了规定。
3.关于湿地保护方式。保障湿地生态功能和永续利用，实现生态效益、社会效益、经济效益相统一，是湿地保护和利用的基本原则。除按照国家规定依法将湿地纳入国家公园、自然保护区或者自然公园外，《条例（草案）》第二十条规定我市可以采用建立湿地保护小区、湿地公园等方式予以保护，第二十一条对湿地保护小区和市级湿地公园的设立条件、开展活动、管理办法等内容作了规定。
4.关于湿地智慧监测体系。发挥我市数字治理的优势，通过智慧监测手段，实时、动态掌握湿地珍稀动植物、生态环境质量等情况，对进一步提升我市湿地保护管理水平具有重要意义。为此，《条例（草案）》第二十八条对我市湿地智慧监测体系作了规定，明确市林业主管部门应当会同生态环境、农业农村、城市绿化等主管部门，建立湿地生态智慧监测体系，利用地理信息系统、物联网、人工智能等高新技术，开展湿地景观、植物群落、生态环境质量监测。湿地生态智慧监测体系应当接入城市大脑，以推进湿地新型智慧管理，提升湿地治理体系和治理能力现代化。
以上说明及条例草案，请予审议。
